Jeugdhulp, een zorgenkindje?

In het nieuws lezen we dat gemeenten worstelen met financiële tekorten als gevolg van oplopende kosten van jeugdhulp. Jeugdhulp wordt naast jeugdbescherming en jeugdreclassering sinds 2015 door gemeenten uitgevoerd en valt onder de jeugdzorg. Het FSP wil beleidsmakers en uitvoerende professionals die te maken hebben met de jeugdwet ondersteunen om meer grip te krijgen op de keuzes die ze kunnen maken en de gevolgen van die keuzes. De komende maanden organiseren we verkennende expertbijeenkomsten om op een open en informele manier gezamenlijke vraagstukken in beeld te krijgen, met name gericht op de toegang tot jeugdhulp vanuit Friese gemeenten. Geïnteresseerden voor deze bijeenkomsten kunnen aangeven mee te doen. Neem daarvoor contact op met onderzoeker Annet ten Brug. Daarnaast zet het FSP in dit nieuwsbericht de actuele vraagstukken en trends in de Friese jeugdhulp op een rij.

De ontwikkelingen in de jeugdzorg hebben ertoe geleid dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een open brief heeft gepubliceerd aan haar inwoners. Hierin maakt de VNG duidelijk dat ze met het huidige budget de jeugdzorg en de GGZ niet kunnen uitvoeren. Verschillende andere partijen mengen zich in discussies over de oorzaken van deze kostenstijging en mogelijke beheersingsmaatregelen, maar voor mensen die minder bekend zijn met de Jeugdwet blijft het vaak onduidelijk wat de achtergrond en aanleiding van deze discussies zijn. Waar gaat het gesprek over oplopende kosten van jeugdzorg in Nederland en specifiek in Fryslân eigenlijk over?

Kinderen in Nederland moeten gezond en veilig kunnen opgroeien, hun talenten kunnen ontwikkelen en naar vermogen kunnen participeren in de samenleving. Dit is de bedoeling van de Jeugdwet. De Friese gemeenten spreken in het actieplan zorg voor jeugd (2018) de ambitie uit om in dit complexe veld betere zorg voor kinderen en opvoeders te realiseren. In het actieplan worden verschillende thema’s geïntroduceerd die als doel hebben om verbetering te brengen in structurele knelpunten in de (hoog)specialistische jeugdhulp, de toegang tot jeugdhulp en de integrale zorg, inclusief onderwijs en problematiek van kinderen in een echtscheidingssituatie. Daarnaast willen de gemeenten intensiever samenwerken met andere verwijzers en meer toezicht op de wijze waarop zorgaanbieders omgaan met contractafspraken over aard, intensiteit en tarieven van de jeugdhulp die zij leveren.

De jeugdhulp is een veld waarin een constante spanning bestaat tussen samenwerking en autonomie, kosten en kwaliteit en tussen de expertise van professionals en de behoefte van de gemeenten aan de beheersing van het veld. Maar wat zijn de belangen van de jeugdigen zelf? Zij zien ‘jeugdhulp’ niet als een geïsoleerd domein, het raakt hun hele leven. Voor hen is samenwerking tussen domeinen belangrijk en passende ondersteuning op het moment dat het nodig is. Bianca Bijlsma schrijft in haar essay over het belang van ‘ontbubbelen’: integrale ondersteuning die de leefwereld van mensen als uitgangspunt neemt. Dit sluit goed aan op het actieplan ‘Zorg voor jeugd’ waarbij het thema ‘samen één plan’ bijdraagt aan het centraal stellen van het cliëntperspectief en betrokkenen dwingt zich samenhangend in te zetten.

Van 2015 tot 2017 is het aantal Friese jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt met 11,1% toegenomen. Hoewel deze stijging lager is dan het landelijk gemiddelde, kampen Friese gemeenten ook met flinke tekorten op hun begroting. Gemeente Leeuwarden, Ameland en Vlieland zijn in deze periode de snelle stijgers met een toename van één derde tot de helft van het aantal jeugdigen met jeugdhulp. Dit sluit aan bij de landelijke trend die beschreven wordt in de Analyse volume jeugdhulp (2019), uitgevoerd in opdracht van het  Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: de jeugdhulp in grotere gemeenten neemt gemiddeld het meest toe, maar kleine gemeenten kunnen juist erg gevoelig zijn voor schommelingen in het aantal jeugdigen. Nieuwsberichten over een recent onderzoek dat KPMG uitvoerde in opdracht van 20 Friese gemeenten laten zien dat de stijging niet doorzet na 2017. Ook de CBS-cijfers laten een daling van het aantal jeugdigen met jeugdhulp zien, hoewel er onzekerheid is over de betrouwbaarheid van deze cijfers.

Waardoor worden de tekorten op het budget veroorzaakt als deze niet toe te schrijven zijn aan een toename van het aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt?

Het aantal jeugdigen met jeugdhulp lijkt niet te stijgen, maar de totale kosten voor jeugdhulp nemen zowel landelijk als in Fryslân toe. In een nationale benchmark van 26 gemeenten gaan de uitgaven per unieke cliënt met 9.3% omhoog. Gemeenten denken dat een ‘gemiddelde jeugdige’ duurder wordt omdat zwaardere (multi-)problematiek toeneemt.  De gemiddelde zwaarte stijgt doordat jeugdigen met een lichte zorgvraag vaker worden geholpen door algemeen toegankelijke voorzieningen. Daarnaast vermoeden gemeenten dat zorgaanbieders bij gelijke zorgvraag vaker aangeven dat zwaardere en langdurigere zorg nodig is (‘upcoding’). Ten slotte worden cijfers over het gebruik van jeugdhulp minder betrouwbaar door veranderingen in registratie van cliënten en trajecten. Wijkteams zijn bijvoorbeeld sinds 2015 steeds meer gegevens gaan vastleggen en dat versterkt de trend van toename van de uitgaven. Manieren van registreren veranderen of verschillen daarnaast in de tijd en/of per gemeente. Hierdoor kan het dat we een toe- of afname van cliënten/trajecten op papier zien terwijl de praktijk er anders uitziet.

Gemeenten zijn niet de enige speler in het veld van de jeugdhulp. In Fryslân is de gemeente bijvoorbeeld slechts in 21,8% van de jeugdhulptrajecten de verwijzer (landelijk ligt dit percentage hoger, namelijk op 28,8%) en heeft geen controle over andere verwijzers zoals huisartsen, medisch specialisten en gecertificeerde instellingen. Het aanbod en gebruik van jeugdhulp beweegt mee met dat van andere domeinen die niet bij de gemeente liggen zoals het onderwijs, de GGZ, en de Wlz. Als daarin iets verandert kan dat zomaar een verandering in de jeugdhulp tot gevolg hebben.

Gemeenten zoeken elkaar op bij de aanpak en inkoop van jeugdhulp, zeker als het gaat om meer specialistische ondersteuning van jeugdigen. De 18 Friese gemeenten doen dit vanuit het samenwerkingsverband Sociaal Domein Fryslân (SDF). Met ingang van 2018 werkt Sociaal Domein Fryslân met een nieuw inkoopmodel voor jeugdhulp. Hiermee kunnen gemeenten integrale jeugdhulptrajecten van ongeveer 300 gecontracteerde zorgaanbieders inzetten op basis van ‘resultaatfinanciering’. Uitgangspunt is dat een gezin samen met hun gemeente en zorgaanbieder afspraken maakt over de gewenste resultaten van een jeugdhulptraject. Dit gebeurt op basis van het principe ‘1 gezin 1 plan’, passend binnen een van de tien afgesproken profielen. Een zorgaanbieder bepaalt vervolgens de intensiteit van jeugdhulp die nodig is om de gewenste resultaten te bereiken en gaat met het gezin aan de slag. Wanneer onderdelen van de jeugdhulp niet door de gekozen zorgaanbieder zelf kunnen worden geboden kan deze als hoofdaannemer andere zorgaanbieders vragen om deze onderdelen uit te voeren. Er zijn duurzame trajecten voor jeugdigen die blijvend ondersteuning nodig hebben en er zijn trajecten gericht op ‘herstel’. In dit laatste type trajecten wordt bij het realiseren van dit herstel de laatste 30% van het afgesproken budget in rekening gebracht bij de betreffende gemeente.

Zorgaanbieders mogen in dit inkoopmodel zelf de ‘intensiteit’ van de hulpverlening en daarmee het budget te bepalen. Er is discussie over het toezicht op de voorwaarden waaronder aanbieders jeugdhulp bieden en de wijze waarop wordt vastgesteld of het realiseren van het herstel is bereikt. Zorgaanbieders geven aan dat administratieve lasten bij henzelf en de gemeente sinds 2015 toenemen en teveel beslag leggen op het beschikbare jeugdhulpbudget. Daarnaast zeggen zij financieel onvoldoende gecompenseerd te worden voor hun inzet.

Het FSP brengt ontwikkelingen en trends in het sociaal domein van Fryslân. Verdiepend onderzoek is nodig om meer inzicht te geven in deze discussie. Duizelt het jou ondertussen ook en ben je geïnteresseerd om mee te praten of heb je een vraag naar aanleiding van dit artikel? Neem dan contact op met onderzoeker Annet ten Brug.